市場+監(jiān)管：雙管齊下保障電力供應
契約精神是市場觀念的核心價值，也是監(jiān)管機構開展工作的基礎。99號文的多項舉措充分體現(xiàn)了市場的契約精神：一方面將完善規(guī)則作為監(jiān)管工作開展的首要任務。99號文首先強調的就是，抓緊修訂各地交易規(guī)則。要求“各派出機構要會同地方政府有關部門和市場管理委員會等單位抓緊組織修訂各地電力中長期交易實施細則相關條款”。這一點旨在全面落實黨中央國務院深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革，改革將電價形成機制“放”給了市場，改革的目的是將市場交易定價機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府定價。但既有的市場規(guī)則并未考慮電網(wǎng)代理工商業(yè)用戶從市場中購電，需要盡快完善調整，因此該項工作是當務之急、重中之重。另一方面監(jiān)督市場主體遵守既有規(guī)則是市場得以正常運行的關鍵。尤其在能源保供時期，99號文強調各派出機構要加強電力中長期交易合同電量履約監(jiān)管，不得發(fā)生未經送受雙方協(xié)商一致，隨意減送或終止送電的行為。99號文指出要通過加強市場交易秩序監(jiān)管來增強各方遵守規(guī)則的意識，明確要求“電網(wǎng)企業(yè)和電力調度機構，電力交易機構及各類市場主體嚴格執(zhí)行國家電價政策，遵守市場交易規(guī)則，完善交易組織流程，強化安全校核，及時足額結算電費，規(guī)范組織開展市場化交易”。事實上，只有充分重視對市場主體和市場成員遵守規(guī)則的行為進行監(jiān)管，才能樹立市場規(guī)則的權威，實現(xiàn)良好的市場秩序。
針對目前電力供應緊張的形勢以及2021年可能發(fā)生“雙拉尼娜”現(xiàn)象等情況，99號文要求有效發(fā)揮緊急狀態(tài)下的跨省跨區(qū)應急調度作用，給予了電力調度機構相應的授權，允許電力調度機構在沒有交易結果（中長期合同或省間現(xiàn)貨交易結果）的情況下，直接根據(jù)送受兩端電網(wǎng)平衡情況安排機組啟停和跨省跨區(qū)送電，但這并不是否定市場機制對電力電量平衡的決定性作用。其實，電力應急調度并不是計劃體制下特有的保證電力電量平衡的措施。在電力市場化發(fā)展成熟的國家，當發(fā)生電力電量平衡困難的時候，在所有交易完成之后，也存在應急調度的情況。由于國外排序在應急調度之后的措施就是限電，應急調度不成功就意味著用戶限電，所以結算價格采用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)里各個電力現(xiàn)貨市場該時刻最高價格作為事后結算價格，事后采用超高電價進行結算也成為應急調度在國外的主要特征。由于國內長期執(zhí)行計劃調度體制，應急的概念被泛化，并且將可再生能源消納也列為應急范疇，產生了諸多“麻煩”。99號文在國內第一次明確提出應急調度的目的是“保安全、保平衡”，啟動的前置條件是“市場化交易手段（中長期交易、現(xiàn)貨交易、省間現(xiàn)貨交易、輔助服務交易）均已用盡仍未完全解決問題”，定價機制為“按相應時段的相關市場交易價格高價結算”。99號文還強調了應急調度“不是脫韁的野馬”：一是要求電力調度機構事前明確“啟動的邊界條件和具體標準”，二是要求電力調度機構事中“做好原因和實施情況記錄”，三是要求電力調度機構事后一方面“向送受兩端相關市場主體披露詳細原因、實施啟動終止時間”，另一方面要求“向國家能源局派出機構和地方政府有關部門書面報告事件經過、信息披露等情況”。99號文通過授權和監(jiān)管統(tǒng)籌，實現(xiàn)了市場環(huán)境下，既能讓電力調度機構合理行使維護電力系統(tǒng)安全運行的職責，又在目前最大限度下限制了電力調度機構自由裁量權，利于主要依靠市場機制實現(xiàn)電力電量的平衡和系統(tǒng)安全。
一般來說，提起電力保供，通常想到的是發(fā)電企業(yè)多發(fā)、滿發(fā)，電網(wǎng)企業(yè)保證電網(wǎng)可靠、電力調度機構精細調度，保供工作的重點也一般集中在這三個領域。99號文除了強調重點，也關注了并網(wǎng)燃煤自備廠和對擁有自備電廠用戶的監(jiān)管。我國以煤炭為主要燃料的自備電廠占我國燃煤發(fā)電總裝機的10%，超過了一億千瓦。并網(wǎng)自備電廠分為通過用戶與公網(wǎng)相連和直接通過公網(wǎng)上網(wǎng)兩類，長期以來自備電廠在承擔社會責任方面處于“燈下黑”狀態(tài)。燃料價格低、供應寬松的時期，自備電廠多發(fā)滿發(fā)，甚至不斷要求“余電上網(wǎng)”，但是在燃料高企、煤電價格倒掛的時期，大量自備電廠往往放棄承擔責任，存在降低功率甚至直接停機的現(xiàn)象，擁有自備電廠的用戶大量采購公網(wǎng)電量，形成了原來自平衡為主的有源負荷，爭搶無源負荷供應能力的局面，尤其在極端天氣情況下，給電力保供制造了一定困難。因此，99號文要求在能源保供期間，自備電廠的生產能力應當不低于供應寬松時期，具體要求是“能源保供期間燃煤自備電廠機組開機時間不得低于前三年平均利用小時”；“擁有自備電廠的企業(yè)從電網(wǎng)購電量不得超過前三年平均購電量”；啟動有序用電或需求側響應期間“原來反送電網(wǎng)或未從電網(wǎng)購電的，不得從電網(wǎng)購電；原來從電網(wǎng)購電的，不得超過自備機組正常啟動時歷史下網(wǎng)最小電力值”。
15年來，監(jiān)管機構在國內建立了具有市場特點的輔助服務補償機制，同步建立了并網(wǎng)發(fā)電廠運行管理制度。99號文在繼續(xù)強調運用市場化價格機制引導市場主體主動提供輔助服務，充分發(fā)揮市場配置資源、調劑余缺作用的基礎上，嘗試求新求變。一方面表現(xiàn)在調整非計劃停運考核規(guī)則上，現(xiàn)貨地區(qū)由于發(fā)電企業(yè)背負著與用戶同周期同時段（或帶曲線）的中長期交易合同，即發(fā)電企業(yè)要按照合同約定提供用戶同時段所需的電量，發(fā)用雙方的發(fā)用電功率平衡責任是綁定的（發(fā)電企業(yè)可以選擇自己生產或者從現(xiàn)貨市場采購足額的分時段電量），因此越是緊缺發(fā)電企業(yè)越是會“咬牙”開機（此時從市場上購買高價現(xiàn)貨的損失大于自己生產兌付合同），這是山西現(xiàn)貨市場連續(xù)試結算后一直未出現(xiàn)限電并能大幅支援其他省的根本原因。但是對于非現(xiàn)貨地區(qū)，由于發(fā)用雙方簽訂的合同沒有體現(xiàn)發(fā)用雙方的平衡責任，電力調度機構也不需要按照發(fā)用雙方的約定分時段對應執(zhí)行合同，甚至部分地區(qū)月度發(fā)電計劃可以跨月滾動，在煤價較高的時期，部分虧損的電源只要接受一次非?？己耍ㄒ话銚p失三天的收益）即可停機等待煤價回落，按照年度滾動完成合同電量即可。這樣就造成了大面積非停比高價購煤發(fā)電更為經濟的事實。針對這一問題，99號文提出“能源保供期間非計劃停運機組可以實行原標準2-5倍的考核力度”，一定程度推高了非停成本，有助于“抑制機組隨意非計劃停運”。另一方面要求各派出機構盡快明確用戶參與輔助服務費用形成機制，推動輔助服務成本向用戶疏導。這標志著歷時15年基于核定電價的發(fā)電企業(yè)內部輔助服務補償機制的終結，輔助服務最終的受益者用戶開始承擔起其本應承擔的義務。必須要指出的是，在核定電價的時代，核定的綜合電價可以認為包含了輔助服務成本這個分量，但是在市場化后，由于批發(fā)側市場價格細分為電能量價格、容量價格和輔助服務價格，電能量交易形成的價格已經不再包含輔助服務成本，疏導正當其時。
近期隨著深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的推進，各地代理購電制度逐步落地。電網(wǎng)企業(yè)代理購電過程中，近中期仍然是市場中最大的單一代理買家，市場主體普遍存在對其市場勢力過大的擔心；對其手中保留的“保價保量”電源心存疑慮，擔心第三監(jiān)管周期后低價的“保價保量”電源影響工商業(yè)用戶直接進入市場；代理購電對應的用戶也擔心，會出現(xiàn)差別化執(zhí)行代理購電價格的情況。針對這些市場中的不安情緒，99號文一方面要求各派出機構在監(jiān)管工作中，要會同地方政府有關部門和市場管理委員會等機構抓緊研究開展針對代理購電的監(jiān)管工作，尤其是要將重點放在電網(wǎng)代理購電參加統(tǒng)一規(guī)則的市場交易、信息公開、電費結算和代理購電服務質量等關鍵內容和環(huán)節(jié)上，并且強調積極推動工商業(yè)用戶直接參與電力市場交易，不斷縮小代理購電范圍。另一方面要求監(jiān)管工作側重于電網(wǎng)企業(yè)規(guī)范代理購電行為和方式流程，尤其要求監(jiān)管工作要保證代理購電嚴格執(zhí)行“市場交易規(guī)則和價格機制”，以維持良好的市場秩序，最大程度消除市場疑慮。
推進市場建設和查處市場違規(guī)，永遠是監(jiān)管工作的主題，99號文也不例外。一方面，99號文再次強調優(yōu)化交易組織執(zhí)行，要求交易機構根據(jù)供需形式變化和市場主體訴求，增加交易品種、縮短交易周期、提高交易頻次，為市場主體增設短期調整交易量的市場渠道，這是國內首次提到交易機構根據(jù)市場主體訴求更改調整規(guī)則的說法，標志著市場是市場主體的概念開始確立；對于跨省跨區(qū)交易送電價格暫時無法達成一致的，可按臨時電價先結算再清算；對于保供期間，存量合同的執(zhí)行問題，提出了鼓勵市場主體通過合同轉讓、回購、置換等方式調整倉位，減少電量偏差。另一方面，順應改革發(fā)展階段的要求，99號文加大了對專場交易監(jiān)管的要求，明確提出“糾正以降級為目的的專場交易、設置不合理準入門檻、不當干預市場、限制市場競爭的行為”，要求“依法查處違規(guī)行為，配合地方政府有關部門嚴肅查處市場主體價格串通、實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為”，同時提出，充分發(fā)揮12398能源監(jiān)管熱線作用，做好投訴舉報處理工作。
綜上可以看出，99號文是電力監(jiān)管機構主動作為、主動擔當?shù)闹匾募?/strong>按照國家規(guī)定，電力監(jiān)管機構承擔著監(jiān)管電力市場運行、規(guī)范電力市場秩序、監(jiān)督檢查有關電價、擬訂各項電力輔助服務價格、研究提出電力普遍服務政策的建議并監(jiān)督實施、負責電力行政執(zhí)法的職能。在以往的工作中，電力監(jiān)管機構特別是電力監(jiān)管機構中的市場監(jiān)管部門，很少在電力應急工作中發(fā)聲。出現(xiàn)這種情況的原因主要是我國長期以來的電力電量平衡方式采用由上而下的計劃體制。隨著2015年新一輪電改的推進，尤其是2021年深化燃煤機組價格形成機制改革的推進，市場化的方向越來越明晰，電力電量的平衡方式也從完全的計劃機制向市場機制轉變，這種轉變也將會逐漸體現(xiàn)在監(jiān)管機構和市場機制會在應急工作中逐步發(fā)揮作用。99號文的相關要求和規(guī)定，就已經體現(xiàn)了監(jiān)管機構開始主動擔當相關責任，以及主動擔當深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革政策的部分落實任務。
