國內(nèi)外新能源消納法律制度研究及啟示
1.1 碳減排目標下的保障消納機制
歐洲在全球最早提出碳中和，并將控排目標寫入法律。英國是第一個將減碳目標寫進法律的國家，其在2008年通過了《氣候變化法案》，提出2050年碳排放量在1990年的水平上降低至少80%。隨后，歐洲其他各國及美國加州等陸續(xù)以立法形式明確了本國或本地區(qū)的中長期溫室氣體減排目標。
為了實現(xiàn)法律要求的碳減排目標，歐洲各國首先推出的是固定電價政策，在可再生能源發(fā)展初期保護新能源發(fā)展，其中最典型的是德國。德國2000年頒布《可再生能源法》，規(guī)定了固定電價機制以及優(yōu)先上網(wǎng)權，即由區(qū)域輸電系統(tǒng)運營商按固定電價全額收購新能源發(fā)電，通過這種最直接、有效的激勵方式，保障可再生能源投資者的收益。
1.2 新能源快速發(fā)展下的電價補貼機制
早期的固定電價政策激勵了新能源發(fā)電裝機的快速增長，但也給政府造成了較大的財政負擔。因此，各國的新能源消納政策逐步向“市場電價+電價補貼”轉變，電價補貼形式有溢價補貼、差價合約等。
德國于2014年修訂《可再生能源法》，引入“市場電價+溢價補貼”，溢價補貼是采用市場電價或參照常規(guī)電源上網(wǎng)電價的情況下，給予新能源額外的度電補貼，溢價補貼的資金來自電價附加費。根據(jù)補貼價格是否隨市場變動，溢價補貼又可分為在德國實行的變動溢價模式和在丹麥實行的固定溢價模式。
差價合約制度的代表是英國，2013年英國頒布《2013年能源法案》，提出容量市場和差價合同相結合的制度，容量市場的目的是保證電力供應的安全，差價合約的目的則是保障新能源電廠獲得較為穩(wěn)定的收益。差價合約執(zhí)行價由政府每四年通過《電力市場改革執(zhí)行計劃》公布，并成立專門公司負責差價合同的訂立和履約，如果發(fā)電廠售出的電價高于執(zhí)行價，發(fā)電廠需要向政府返還差價，如果低于執(zhí)行價，則政府需要補償差價。
1.3 市場機制下的消費側配額機制
隨著國外電力市場日趨成熟，對新能源的電價補貼逐步向完全市場定價方向轉變，新能源發(fā)電廠直接參與電力市場，且需承擔傳統(tǒng)電源的電力系統(tǒng)平衡義務，不再享受額外補貼。
電價放開初期，由于新能源發(fā)電成本依然高于傳統(tǒng)電源，為了保障新能源消納，許多國家提出強制配額制度，由政府強制規(guī)定售電企業(yè)售出的電量必須包含一定比例的可再生能源。美國德克薩斯州是最早頒布強制配額制法律的地區(qū)，州電力可靠性委員會于1999年頒布的《電力結構調(diào)整法案》規(guī)定，未完成配額指標的電力企業(yè)將受到50美元/MWh的處罰。目前，全球?qū)嵤┡漕~制的國家已有20個左右。實現(xiàn)強制配額的途徑主要有三種：第一種是售電企業(yè)直接建設可再生能源機組；第二種是售電企業(yè)與可再生能源發(fā)電廠簽訂發(fā)電量與綠證捆綁銷售的長期購電協(xié)議（捆綁型PPA），部分長期購電協(xié)議會設定新能源發(fā)電的分時電價，從而引導可再生能源依照價格信號安排發(fā)電。第三種是售電企業(yè)購買綠色電力證書（簡稱“綠證”）實現(xiàn)配額，綠色電力證書收益是可再生能源發(fā)電企業(yè)收益的一部分。
此外，將碳交易市場的碳價傳導至電價，也可以抬高傳統(tǒng)能源發(fā)電成本，使新能源發(fā)電價格在電力市場上更有競爭力。2021年5月歐洲碳排放許可交易價格首次升破50歐元/噸，迫使許多燃煤電廠提前關閉，轉而建造發(fā)電成本更低的可再生能源發(fā)電廠。
1.4 維持電網(wǎng)穩(wěn)定運行的法律制度
高比例可再生能源并網(wǎng)會對電力系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定運行產(chǎn)生諸多影響，為此各國也從發(fā)電側、電網(wǎng)側、用戶側設計了不同的法律制度以維持電網(wǎng)穩(wěn)定運行。
發(fā)電側主要是規(guī)定了新能源發(fā)電廠的電力系統(tǒng)平衡義務，例如，西班牙《電力法》規(guī)定，風電企業(yè)有義務提前向電網(wǎng)企業(yè)通報風電上網(wǎng)預測，如果實際發(fā)電量與預測值偏差超過20%時需要向電網(wǎng)企業(yè)繳納罰款。
電網(wǎng)側，一是以立法形式推動建設跨國電網(wǎng)，2013年4月歐洲議會和歐盟理事會先后通過了《跨歐洲能源基礎設施條例》《連接歐洲設施條例》《修改歐盟 PCIs 名單條例》等法律，提出了旨在建設跨歐洲能源基礎設施的“共同利益項目”（Projects of Common Interest,PCIs），該項目將提高可再生能源接入輸電網(wǎng)比例、開發(fā)智能電網(wǎng)等作為目標之一，并為電力基礎設施建設提供了融資方面的法律保障。二是規(guī)定了各國電網(wǎng)企業(yè)的跨國互聯(lián)的電量，歐盟提出2020年各成員國跨國輸電能力至少占本國裝機容量的10%，2030年要達到15%。三是加強跨區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃，通過成立歐洲輸電系統(tǒng)運營商聯(lián)盟，每兩年發(fā)布一次電網(wǎng)十年發(fā)展規(guī)劃，推動電動汽車、智能電網(wǎng)和儲能等新技術的應用。
在用戶側，借助于完善的市場機制，國外各國普遍開展了需求側響應，引導用戶根據(jù)市場情況改變電力需求，以維持系統(tǒng)平衡。2005年美國頒布《能源政策法》，采用分時電價促進需求側響應；2011年頒布《聯(lián)邦能源管理委員會第755號令》，允許需求響應作為“替代電源”參與電力供需平衡。據(jù)AFRY管理咨詢公司分析，未來10年歐盟27個成員國的需求響應容量將增加一倍以上，從目前的7吉瓦增加到15吉瓦，歐盟電力系統(tǒng)正在變得越來越智能化和分散化。
與國外類似，我國新能源消納法律制度經(jīng)歷了從政策保障向市場機制的過渡。2005年頒布的《可再生能源法》第十九條、二十二條規(guī)定了可再生能源實行固定電價政策；2016首次提出配額制和綠證交易機制，并于次年1月開始試行綠色電力證書制度；2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，次年5月印發(fā)了《關于印發(fā)各省級行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責任權重的通知》，實質(zhì)上正式推出了配額制，并建立了與綠證交易的聯(lián)動機制。
通過出臺上述一系列法律制度以及強有力的執(zhí)行力推動等體制優(yōu)勢，我國新能源取得快速發(fā)展，截至今年10月我國可再生能源累計裝機容量突破10億千瓦，比2015年底實現(xiàn)翻番，其中水電、風電、太陽能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電裝機均持續(xù)保持世界第一，棄電量持續(xù)下降，新能源利用水平不斷提高。但與國外相比，我國目前市場化的新能源消納法律制度還不夠健全，主要有以下三點改進之處：
一是法律體系有待完善。我國規(guī)定可再生能源消納機制的法律主要是《可再生能源法》，但統(tǒng)領性的《能源法》遲遲沒有出臺，導致一些政策缺乏立法依據(jù)，例如我國可再生能源配額制規(guī)定了地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、用戶等的消納責任，但這種增加公民、法人和其他組織義務的規(guī)定均以部門規(guī)章的形式明確，缺少法律依據(jù)，不符合我國《立法法》相關要求。此外，缺乏法律支持的政策，在執(zhí)行力方面也會有所折扣，例如規(guī)定了對各省可再生能源電力消納指標進行考核，但實際的懲罰措施和力度較為有限。
二是法律制度間的依從性有待加強。部分部門規(guī)章與法律規(guī)定存在矛盾，如國家發(fā)改委、能源局2016年印發(fā)的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》第六條提出，可再生能源發(fā)電受限地區(qū)，也就是電網(wǎng)輸送和系統(tǒng)消納能力不足以保障可再生能源全額消納的地區(qū)，可執(zhí)行經(jīng)核定的風電、光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時數(shù)，這與《可再生能源法》第十四條規(guī)定的“電網(wǎng)企業(yè)應當全額收購符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源上網(wǎng)電量”不完全一致。部分制度執(zhí)行方向不夠一致，如前文所述，國外配額制約束的是售電公司等終端用戶，我國配額制的約束對象主要是地區(qū)政府、電網(wǎng)公司等“中間用戶”。在電力市場化路徑下，2021年所有工商業(yè)用戶已參與電力交易市場、不再執(zhí)行政府目錄電價，綠色電力交易試點啟動，未來越來越多用戶有自主選擇“綠電”和“非綠電”的權利，如果仍然延續(xù)目前“指標到省”的可再生能源消納保障制度，綠證、碳交易成本可能無法在電力交易市場的出清價格上體現(xiàn)，不同電源發(fā)電成本和售電價格將發(fā)生扭曲，最終用戶按低成本原則選擇的電源類型可能并不符合低碳綠色方向。
三是市場主體的電力系統(tǒng)平衡義務需以法律形式明確。《能源法（2020年征求意見稿）》中第57條至63條規(guī)定了用戶按節(jié)能要求使用能源和配合需求側管理、重點用能企業(yè)能源利用效率等信息強制公開、政府節(jié)能采購等義務，以及鼓勵單位和個人購買可再生能源等清潔低碳能源。這很大程度上填補了目前我國關于市場主體參與電網(wǎng)系統(tǒng)平衡的法律空白，但發(fā)電側、不同電網(wǎng)運營商的平衡義務尚未明確，而且對用戶側企業(yè)和個人可再生能源消納僅僅是鼓勵性表述，完全取決于公眾的“意識”，缺乏足夠的法律保障。
3國外新能源消納法律制度對我國的啟示和建議
一是健全新能源消納的法律體系。整合目前已有《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等單行法以及部門規(guī)章等，總結已運行多年、經(jīng)檢驗可行的新能源消納機制，納入《能源法》并推動盡快出臺。
二是體系化設計新能源消納有關法律制度。可考慮將配額制考核向用戶側傾斜，推廣可精確計量新能源上網(wǎng)電量的綠色電力交易，替代現(xiàn)有綠證交易，通過綠色電力交易實現(xiàn)配額指標，理順配額制、綠證和綠電交易的關系；以電網(wǎng)調(diào)度系統(tǒng)為樞紐建立電碳耦合平臺，將用戶新能源用電量折算為碳減排量，理順碳排放權市場和電力市場的關系；推進建立市場化的電價形成機制，使碳價成本傳導到電價，逐步體現(xiàn)可再生能源發(fā)電的價格優(yōu)勢，培養(yǎng)用戶的節(jié)能意識。
三是市場主體在電力系統(tǒng)中的平衡義務應入法。在各類市場主體廣泛參與、雙向互動的新型電力系統(tǒng)環(huán)境下，更應明確各類市場主體的電力系統(tǒng)平衡義務。目前缺失的發(fā)電廠、電網(wǎng)企業(yè)電力系統(tǒng)平衡法定義務，應盡快以法律形式明確；如果配額制向用戶側考核傾斜，則需以法律形式明確相關義務，并建立上、下位保持一致的法律制度體系。
我國的電力行業(yè)經(jīng)過近四十年跨越式發(fā)展，在規(guī)劃、建設還是運行等方面積累了豐富的經(jīng)驗，部分核心指標和技術處于國際領先地位，在第四次工業(yè)革命浪潮的數(shù)字時代，我國新型電力系統(tǒng)建設的后發(fā)優(yōu)勢將更加明顯。法律法規(guī)是市場規(guī)范運作的基礎，需進一步健全可再生能源消納法律體系，以前瞻性視角明確各市場主體在電力系統(tǒng)平衡中的法定義務，保障新能源健康有序發(fā)展，保障以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設順利推進。
附：國內(nèi)外新能源消納法律制度列表
