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陳宗法：合理煤電比價(jià)，促進(jìn)能源保供
2021年1月，受寒潮天氣影響，江蘇、浙江等8個(gè)省級(jí)電網(wǎng)在部分用電高峰時(shí)段電力供應(yīng)緊張并采取了有序用電措施。6-8月，廣東、河南、廣西等12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)在迎峰度夏期間有序用電。在過去缺電概率較低的9-10月，國內(nèi)也發(fā)生了大規(guī)模限電情況。受煤價(jià)暴漲等多重因素影響，全國超過20個(gè)省級(jí)電網(wǎng)有序用電，少數(shù)省份甚至拉閘限電。
對(duì)此，國家發(fā)改委等部門高度重視，于10月中下旬出臺(tái)了煤電氣運(yùn)保供穩(wěn)價(jià)8項(xiàng)措施和《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)）。國家保供穩(wěn)價(jià)措施要求煤電企業(yè)“高比例開機(jī)、高負(fù)荷出力”，做到“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”。在煤價(jià)高漲的背景下，五大發(fā)電集團(tuán)積極響應(yīng)，不計(jì)代價(jià)采購電煤、補(bǔ)充庫存，全力以赴多發(fā)多供。2021年，裝機(jī)占比47%的煤電貢獻(xiàn)了全國60%的電量，利用小時(shí)高達(dá)4568小時(shí)，同比提高263小時(shí)。2021年11月7日起至年底，全國有序用電情況基本清零。
總體而言，2021年9-10月的缺煤限電沒有對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成特別嚴(yán)重的沖擊，但煤電企業(yè)“很受傷”，在承受巨大保供壓力的同時(shí)遭受了前所未有的虧損，全國煤電企業(yè)虧損面最高時(shí)接近100%，年末仍達(dá)80%以上。
2021年秋季全國缺煤限電屬于“非典型性電荒”。國內(nèi)不缺煤炭產(chǎn)能和電力裝機(jī)，基本不存在電力硬缺口，問題是產(chǎn)能發(fā)揮不出來。我個(gè)人判斷，其主要原因是煤電比價(jià)關(guān)系極度扭曲。
以五大發(fā)電集團(tuán)為例，2021年其入爐綜合標(biāo)煤?jiǎn)蝺r(jià)為961元/噸，比2015年481元/噸上漲了93%，而同期的燃煤平均發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)在綜合因素作用下降低了0.8%。在此背景下，2021年五大發(fā)電集團(tuán)燃煤發(fā)電虧損了1083億元，其他發(fā)電板塊的總盈利不抵煤電板塊虧損及相關(guān)分?jǐn)傎M(fèi)用，發(fā)電板塊凈虧損394億元。
實(shí)際上，“煤電矛盾”由來已久，市場(chǎng)煤和計(jì)劃電交織下缺乏價(jià)格調(diào)整機(jī)制，燃煤發(fā)電成本無法向用戶直接傳導(dǎo)。而“十三五”的調(diào)控政策進(jìn)一步加劇了煤電矛盾，導(dǎo)致能源供應(yīng)鏈斷裂、煤電比價(jià)關(guān)系失調(diào)、煤電行業(yè)全面虧損，并引發(fā)了2021年缺煤限電現(xiàn)象。
這次缺煤限電也帶來一些重要警示。首先是必須高度重視能源安全，特別是對(duì)能源轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)保持警醒。要立足于我國是一個(gè)富煤貧油少汽的發(fā)展中國家的國情，堅(jiān)持先立后破、循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。另外，要認(rèn)識(shí)到目前煤電對(duì)我國發(fā)展的重要性。煤電提供了全國六成的發(fā)電量，支撐超七成的電網(wǎng)高峰負(fù)荷，承擔(dān)北方超八成的冬季供暖任務(wù)。需要重新認(rèn)識(shí)煤電在新型電力系統(tǒng)與能源保供中的地位和作用，特別是要對(duì)“十三五”時(shí)期實(shí)施的煤炭去產(chǎn)能、降低用能成本、取消煤電聯(lián)動(dòng)、工商業(yè)電價(jià)“只降不升”等政策進(jìn)行重新評(píng)估。
進(jìn)入2022年，國內(nèi)煤電矛盾情況有所好轉(zhuǎn)，但仍存在較多困難與問題。2022年3月以來，受國際形勢(shì)影響，煤價(jià)高位運(yùn)行。據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，截至3月24日，5500千卡/千克和5000千卡/千克規(guī)格品離岸綜合價(jià)為1407.24元/噸和1082.46元/噸，分別比2月月度綜合價(jià)上漲288.24元/噸和289.46元/噸。
目前，煤電企業(yè)虧損面雖有所縮小，但依然處于虧損狀態(tài)。同時(shí)，企業(yè)承受著較大的保供壓力，部分設(shè)備由于虧損與失修，也存在較大的安全隱患。此外，煤電企業(yè)還面臨著艱巨的改造任務(wù)。國家發(fā)改委和國家能源局印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出，優(yōu)先提升30萬千瓦級(jí)煤電機(jī)組深度調(diào)峰能力，煤電機(jī)組靈活性改造規(guī)模累計(jì)超過2億千瓦。據(jù)測(cè)算，為完成上述目標(biāo)，五大發(fā)電集團(tuán)需要上千億的資金，改造難度大。
2021年9月以來，如何有效管控煤價(jià)、疏導(dǎo)煤電電價(jià)，推動(dòng)煤炭企業(yè)、煤電企業(yè)、用戶協(xié)調(diào)發(fā)展，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。國家先后推出了《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2022〕303號(hào)），核心精神是管控煤價(jià)與疏導(dǎo)電價(jià)并舉，實(shí)現(xiàn)煤電合理比價(jià)、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，確保能源供應(yīng)。
上述文件明確了兩項(xiàng)內(nèi)容。一是煤價(jià)合理區(qū)間。303號(hào)文將秦皇島港5500大卡下水煤基準(zhǔn)價(jià)由535元/噸上調(diào)至675元/噸，合理區(qū)間設(shè)為570-770元/噸，并首次對(duì)山西、陜西、內(nèi)蒙三個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤省區(qū)的出礦價(jià)區(qū)間做了限制。設(shè)置上限考慮的是電力用戶的承受能力，而下限則是兼顧煤炭行業(yè)的發(fā)展盈利情況。
另一個(gè)是合理區(qū)間內(nèi)煤、電價(jià)格可以有效傳導(dǎo)。在2021年放開全部燃煤發(fā)電量上網(wǎng)電價(jià)、推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，煤電企業(yè)可通過“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過20%”的機(jī)制傳導(dǎo)煤價(jià)在合理區(qū)間內(nèi)的變化，實(shí)現(xiàn)“區(qū)間對(duì)區(qū)間”。
這兩份文件抓住了“煤電頂牛”這一主要矛盾和“煤價(jià)失控”這個(gè)矛盾的主要方面，突破了多年來“降低用能成本”的政策桎酷，以中長(zhǎng)期煤、電交易為重點(diǎn)，運(yùn)用行政、市場(chǎng)、法治等手段構(gòu)建了理順煤、電關(guān)系的邏輯框架與市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。可以預(yù)見，這對(duì)防止煤價(jià)大起大落、形成“能漲能跌”的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制將起到重要的作用，能緩解煤電企業(yè)“生存難、改造難、發(fā)展難、保供難”的局面，實(shí)現(xiàn)煤電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
雖然煤、電和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的場(chǎng)景比較理想，但仍面臨眾多不確定因素和不同利益主體的博弈，這對(duì)政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。對(duì)此，我總結(jié)了三點(diǎn)思考與建議。
一是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)守煤電聯(lián)動(dòng)，回歸“合理電價(jià)”。處理煤電關(guān)系要符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律。購買煤炭的成本占燃煤發(fā)電總成本約80%，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制要在長(zhǎng)期堅(jiān)守中創(chuàng)新、完善，但不能取消。此外，對(duì)新電改確定的“合理電價(jià)”目標(biāo)要理性回歸，對(duì)能源轉(zhuǎn)型的“不可能三角”也要有正確認(rèn)識(shí)，建議讓社會(huì)成員公平承擔(dān)通脹、轉(zhuǎn)型、保供所付出的代價(jià)。
二是落實(shí)邊界條件，實(shí)現(xiàn)煤、電兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)接，理順比價(jià)關(guān)系。煤炭市場(chǎng)和電力市場(chǎng)各有特點(diǎn)，煤炭市場(chǎng)受國際因素影響較大，而電力市場(chǎng)是一個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)，相對(duì)而言比較平穩(wěn)。按照國家最新政策，煤電上網(wǎng)電價(jià)上下浮動(dòng)不超過20%，傳導(dǎo)燃料成本空間比較有限。因此，需要有為政府協(xié)調(diào)煤電有關(guān)各方落實(shí)邊界條件，實(shí)現(xiàn)煤、電兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)接。
煤炭行業(yè)要做到“增產(chǎn)能、增產(chǎn)量、增儲(chǔ)備，控煤價(jià)”，保持煤炭供應(yīng)平衡寬松。在供給方面，要實(shí)現(xiàn)煤炭自給率超過90%，日產(chǎn)量穩(wěn)定在1200萬噸以上；在價(jià)格方面，要執(zhí)行秦皇島港5500大卡下水煤基準(zhǔn)價(jià)定為675元/噸、在570-770元/噸區(qū)間合理浮動(dòng)的規(guī)定，晉陜蒙要嚴(yán)格執(zhí)行出礦價(jià)區(qū)間。
電力行業(yè)要加快大型風(fēng)光電基地建設(shè)、煤電新項(xiàng)目投產(chǎn)投運(yùn)、抽水蓄能電站建設(shè)和應(yīng)急備用電源建設(shè)，確保不限電、不拉閘、無硬缺口、電價(jià)政策疏導(dǎo)到位。在燃煤發(fā)電方面，煤機(jī)利用小時(shí)數(shù)要達(dá)到4300小時(shí)左右，煤電電價(jià)上浮不超過20%，同時(shí)要靈活采購自產(chǎn)煤、進(jìn)口煤、市場(chǎng)煤以平抑煤價(jià)。
煤、電雙方要實(shí)現(xiàn)發(fā)電供熱用煤中長(zhǎng)期合同100%全覆蓋。供需企業(yè)每月要報(bào)送合同履行情況，保證合同月度履約率不低于80%、季度和年度履約率不低于90%。
政府部門要發(fā)揮有效協(xié)調(diào)作用。一是要保障煤炭產(chǎn)能合理充裕，建立政府可調(diào)度煤炭?jī)?chǔ)備。二是健全成本調(diào)查和價(jià)格監(jiān)測(cè)制度，規(guī)范煤價(jià)指數(shù)編制發(fā)布行為。三是嚴(yán)禁對(duì)合理區(qū)間內(nèi)的煤、電價(jià)格進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，當(dāng)煤價(jià)超出合理區(qū)間，要?jiǎng)佑脙?chǔ)備、增加產(chǎn)能，并依法監(jiān)管價(jià)格違法行為，引導(dǎo)煤價(jià)回歸。四是加強(qiáng)煤、電中長(zhǎng)期合同履約監(jiān)管，強(qiáng)化期現(xiàn)貨市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管，及時(shí)查處價(jià)格違法違規(guī)行為。
電力用戶也要做好煤電上網(wǎng)電價(jià)上漲至20%的心理準(zhǔn)備，特別是高耗能企業(yè)不受此浮動(dòng)限制。
三是為理順煤電比價(jià)關(guān)系，建議“基準(zhǔn)對(duì)基準(zhǔn)，區(qū)間對(duì)區(qū)間”。目前，國內(nèi)各省煤電基準(zhǔn)電價(jià)在0.3-0.45元/千瓦時(shí)之間，平均約為0.38元/千瓦時(shí)，對(duì)應(yīng)的是過去535元/噸下水煤基準(zhǔn)價(jià)。為體現(xiàn)公平原則、穩(wěn)固煤電企業(yè)收益，建議國家相應(yīng)提高平均燃煤基準(zhǔn)電價(jià)至0.45元/千瓦時(shí)，并與新能源定價(jià)機(jī)制解耦，實(shí)現(xiàn)“基準(zhǔn)對(duì)基準(zhǔn)，區(qū)間對(duì)區(qū)間”，充分發(fā)揮燃煤發(fā)電兜底保供、系統(tǒng)調(diào)節(jié)、安全備用的作用。
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