取消煤炭限產(chǎn)？仍可沿用煤炭產(chǎn)能交易機制
能源轉(zhuǎn)型，涉及由化石燃料向更清潔能源產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變過程，其中，限制化石燃料的產(chǎn)能是一個重要部分。作為煤炭生產(chǎn)和消費大國，我國煤炭行業(yè)面臨著嚴峻的去產(chǎn)能壓力。通過行政手段關(guān)閉礦山來降低產(chǎn)能的做法，會導(dǎo)致嚴重的效率損失。鑒于去產(chǎn)能和碳排放控制的相似性，可以借鑒在碳排放、漁業(yè)、林業(yè)等行業(yè)已較為成熟的許可證交易制度，來最小化煤炭去產(chǎn)能的成本。同樣，這種許可證交易制度，也適合國內(nèi)外鋼鐵、水泥、火電等面臨著去產(chǎn)能任務(wù)的行業(yè)。
我國這一輪去產(chǎn)能政策自2008年全球金融危機開始，在2016年以前逐步加碼。2016年起，由于煤炭價格在短期內(nèi)翻番，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策被迫做了大調(diào)整。但是，從長期來看，由于煤炭占一次能源的比重持續(xù)降低，降低煤炭產(chǎn)能是長期的任務(wù)。其他產(chǎn)能過剩行業(yè)的去產(chǎn)能政策也在穩(wěn)步推進。
目前，去產(chǎn)能的政策主要是通過行政手段來實施。有關(guān)部門確定總的去產(chǎn)能目標后，通過行政管理鏈條，自上而下，逐級分解，一直到具體的企業(yè)。由于去產(chǎn)能的目標是按照政府的層級來分配的，并不一定反映各地區(qū)的實際情況，也不能保證地區(qū)間的公平，會導(dǎo)致一些地區(qū)高效率產(chǎn)能被關(guān)閉，而在其他地區(qū)低效率產(chǎn)能得以保留。另一方面，由于服從上級政府去產(chǎn)能命令會損害本地區(qū)的經(jīng)濟利益，地區(qū)政府缺乏嚴格執(zhí)行政策的動力，一些地區(qū)可能會消極抵抗甚至瞞報。
行政化去產(chǎn)能也可能導(dǎo)致意想不到的價格波動，迫使政府調(diào)整甚至逆轉(zhuǎn)政策。由于政府無法提前確定合適的產(chǎn)能，因此必須通過事后市場形成的產(chǎn)品價格信號來調(diào)整去產(chǎn)能規(guī)章制度及其執(zhí)行力度。這種時間上的滯后，不僅容易矯枉過正，而且會導(dǎo)致頻繁改變規(guī)章制度。例如，由于去產(chǎn)能力度過大，我國煤炭基準價格，即環(huán)渤海港口煤炭價格，從2016年1月的370元/噸上升至2017年1月的600元/噸。飆升的煤炭價格迫使政府調(diào)整去產(chǎn)能政策。
作為行政化去產(chǎn)能更好的替代方法，限額—交易（Cap and Trade, CAP）方法通常被用來限制企業(yè)活動產(chǎn)生的特定物品的總量。CAP的制度，為以前不存在的排放物或污染物創(chuàng)造市場價格，解決可能的負面外部性。CAP制度最著名的應(yīng)用是碳排放權(quán)交易制度（Emissions Trading System, ETS）。
雖然去產(chǎn)能和控制碳排放有異曲同工之妙，但是，CAP在國內(nèi)外的去產(chǎn)能實踐中還沒有得到有效的應(yīng)用。最接近的是國家煤炭行業(yè)主管部門提出的產(chǎn)能置換指標。
2016年8月，國家發(fā)改委等部門發(fā)出通知，鼓勵地方政府通過建立煤炭產(chǎn)能置換指標交易平臺等方式，加快落后產(chǎn)能的淘汰退出。然而，雖然有關(guān)部門允許在煤礦之間進行產(chǎn)能置換指標交易，但是實際上雙邊交易的情況很少。在零星交易的情況下，產(chǎn)能置換指標既不是標準化的，也不是以較小的單位度量，因此難以分割交易。在這種臨時交易過程中，買賣雙方不僅要找到交易對手，還要求在配額數(shù)量上匹配，雙方的搜索匹配成本很高。
運用類似碳排放權(quán)交易的產(chǎn)能許可證交易制度，可以最小化去產(chǎn)能的總成本。用市場化手段替代行政化去產(chǎn)能符合當前總體的國家治理體系改革方向。與行政化去產(chǎn)能相比，許可證交易方案有助于將合規(guī)成本降至最低，同時確保限制總產(chǎn)能。這種交易計劃不僅能為社會帶來積極的利益和增加經(jīng)濟福利，而且還能補償被關(guān)閉礦山的損失。當許可證交易計劃推出時，一些應(yīng)該被關(guān)閉的高效的企業(yè)可以通過從效率較低的企業(yè)購買產(chǎn)能許可證來生存，甚至擴大其產(chǎn)能。相反，生產(chǎn)率較低的礦山可以通過暫時或永久出售產(chǎn)能許可證來賺取收入。這種產(chǎn)能指標從低效企業(yè)向高效企業(yè)的流動將提高全社會的效率。
許可證交易計劃可以為產(chǎn)能確立市場價格，并為決策者管理產(chǎn)能控制過程提供額外的工具和靈活性。隨著產(chǎn)能許可證價格信號的出現(xiàn)，許可價格可以表明去產(chǎn)能政策的適宜程度。如果許可證的價格超出政府設(shè)定的容忍水平，中央政府主管部門可以通過其指定機構(gòu)，在二級市場回購或出售額外的產(chǎn)能許可證，調(diào)節(jié)產(chǎn)能限額的上限，避免被調(diào)控產(chǎn)品價格的劇烈波動。這種調(diào)整不需要改變規(guī)章制度及其執(zhí)行情況，避免政府公信力的損失。
實施許可證交易計劃可以通過提供經(jīng)濟激勵和減輕區(qū)域沖擊來促進去產(chǎn)能的落實。首先，許可證交易計劃將激勵各地區(qū)更認真地實施上限，并可能促進地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。在許可證交易計劃中，削減產(chǎn)能的地區(qū)可以通過出售許可證獲得補償而受益，從而更有動力去實施先產(chǎn)能政策，甚至?xí)e極主動去產(chǎn)能，調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。實施去產(chǎn)能的企業(yè)，可以從銷售許可證中獲得收入，用來安置人員，甚至轉(zhuǎn)產(chǎn)。許可證交易制度還可以允許企業(yè)臨時性停產(chǎn)，額外獲得優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)行為的可能。
以煤炭行業(yè)為例，許可證交易的操作方式如下：煤炭主管部門，比如國家發(fā)改委，設(shè)定煤炭產(chǎn)能的最高限額，并以產(chǎn)能許可證作為計量單位。相比碳排放權(quán)交易來說，產(chǎn)能許可證的一個顯著特點是產(chǎn)能是永久的，而不是每年重新核算。為便于交易，產(chǎn)能許可證的單位可規(guī)定為1000噸/年。
產(chǎn)能許可證可以通過關(guān)閉現(xiàn)有煤礦或注銷運營礦井的產(chǎn)能來產(chǎn)生。一旦生成，該許可證將不再像生成時那樣捆綁在一起，而是以最小一個單位來交易。這種許可證交易制度允許任何一個核減產(chǎn)能企業(yè)的許可證賣給許多買家，一個買家從許多不同的賣家手里購買同一項目增產(chǎn)需要的許可證，從而提高供需匹配效率。為了讓這個上限逐步減少，主管部門可以規(guī)定，生產(chǎn)煤礦核減的產(chǎn)能要折減：即一單位的現(xiàn)有產(chǎn)能，被賦予少于一單位的產(chǎn)能配額指標。
考慮到度量、報告和核實產(chǎn)能許可證的成本效益，省級政府可以承擔度量和核實產(chǎn)能許可證的任務(wù)。但是，產(chǎn)能許可證的度量必須遵循國家標準，并向國家指定的機構(gòu)登記注冊。登機注冊機構(gòu)負責發(fā)放產(chǎn)能許可證。
交易平臺不限形式和地點。包括雙邊談判(柜臺交易、場外交易) 和交易所交易。產(chǎn)能許可證貿(mào)易也可以通過目前的環(huán)境交易所進行。基于交易所的交易將最大限度地降低買賣雙方的搜索成本。在轉(zhuǎn)讓產(chǎn)能許可證的所有權(quán)時，以登記交易機構(gòu)確認交易作為交割的標志。買方和賣方都必須向登記注冊機構(gòu)報告交易量和價格，登記注冊機構(gòu)可以根據(jù)全部交易情況，公布產(chǎn)能許可證的交易價格。由于產(chǎn)能上限和許可證是永久性的，具有跨期性，可以開發(fā)期貨等衍生品市場，并允許第三方參與者，如金融參與者和專業(yè)交易者，參與產(chǎn)能許可證市場交易，從而增加市場的流動性，提供更可靠的價格信號。
交易許可證制度適用于鋼鐵、水泥等國內(nèi)外其他行業(yè)的產(chǎn)能控制，以及化石燃料消耗上限或高排放燃煤電廠退役等其他限額問題。在中國的背景下，它可以用于控制總能耗，并作為“能源轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵工具。此外，考慮到其他國家存在一些產(chǎn)能過剩問題，例如全球鋼鐵產(chǎn)能過剩，這種許可交易計劃也可以適用于其他國家。許可證交易可以加快火電廠的退役和促進低排放發(fā)電。
